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重新啟動著眼長遠的公正轉(zhuǎn)型

尼克·羅賓斯

格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所網(wǎng)站

2025年4月8日

南非西開普省的風力渦輪機。圖片來源：jbdodane via Flickr

在這個國際動蕩的時刻，公正的轉(zhuǎn)型不能被簡單地視為一個高層次的愿望：它需要由政府、企業(yè)和社區(qū)轉(zhuǎn)化為可投資的行動計劃。尼克·羅賓斯提出了在2025年推進工作的三個優(yōu)先事項。

“現(xiàn)在是時候重申一下剛剛轉(zhuǎn)型的商業(yè)案例了，”南非總統(tǒng)氣候委員會副主席克里斯皮安·奧爾弗說。長期以來，南非一直是要采取“全社會”氣候行動方法的先驅(qū)，確保正義和公平原則推動面臨高失業(yè)率、不平等和貧困的經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。對于奧爾弗來說，受低碳轉(zhuǎn)型影響的工人和社區(qū)需要在決策中有發(fā)言權(quán)，同時還需要安全、可持續(xù)的生計和技能。這將有助于為轉(zhuǎn)型提供政治上的說服力，避免氣候政策被推翻。實現(xiàn)這一點不可避免地需要資金，在今年2月世界500多家公共開發(fā)銀行的共同金融峰會上，奧爾弗堅持認為，正義部分必須成為氣候行動投資的一部分。

面對來自美國的逆風，奧爾弗的號召尤其重要。特朗普政府迅速采取行動，取消了國內(nèi)氣候行動的關(guān)鍵支柱，退出了國際合作：再次退出《巴黎協(xié)定》，削減氣候融資，并試圖結(jié)束美國國際開發(fā)署。國內(nèi)外支持公正轉(zhuǎn)型的政策受到了打擊。在國際上，南非的公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系是許多受影響的倡議之一。美國承諾的融資已經(jīng)停止，美國也撤回了對印度尼西亞和越南這方面的支持，取消了約40億美元，約占這些項目國際公共融資總額的10%。所有其他公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系支持者，如歐盟和日本，仍然完全承諾，并宣布了一些額外的資金，但到目前為止，這還不足以彌補差距。

在美國國內(nèi)，拜登政府將清潔能源作為高質(zhì)量工作和社區(qū)復興的驅(qū)動力的戰(zhàn)略也被撕毀。在特朗普的反氣候行動中，取消了旨在確保40%的聯(lián)邦環(huán)境和能源支出用于“歷史上被邊緣化的弱勢社區(qū)，因污染和投資不足而負擔過重”。例如，這種國內(nèi)轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)已關(guān)閉的200億美元溫室氣體減排基金的接受者造成了嚴重的干擾。

盤點

美國的這些倒退措施無疑是對擴大國際努力的打擊，難以建立強有力的氣候行動社會契約。它將把美國從國際決策的公正轉(zhuǎn)型倡導者行列中移除，無論是在經(jīng)合組織、G20還是聯(lián)合國。但美國只是一個國家，其他司法管轄區(qū)正在加緊努力，例如歐盟最近的清潔工業(yè)協(xié)議。此外，隨著技術(shù)成本的下降，轉(zhuǎn)型背后的許多原始經(jīng)濟驅(qū)動因素現(xiàn)在“不可阻擋”（特別是可再生能源和電動汽車）。這些受歡迎的趨勢當然不會在2050年實現(xiàn)凈零目標，也不一定以包容性的方式實現(xiàn)這一目標。

公正的轉(zhuǎn)型源于這樣一種認識，即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對于受部門和技術(shù)興衰影響的人來說并不自動公平。此外，貧困和不平等制約了所有國家實現(xiàn)凈零和復原力的能力。這就是為什么早在2015年，“不讓任何人掉隊”這個經(jīng)常被重復的口號成為可持續(xù)發(fā)展目標的核心（特朗普政府的另一個棘手問題），工人的公正轉(zhuǎn)型被納入了巴黎協(xié)定，同時更廣泛地關(guān)注人權(quán)和氣候正義。除了“就業(yè)轉(zhuǎn)型計劃”之外，目前還有其他國際努力正在將這一理念付諸實踐，比如聯(lián)合國“全球加速器：促進公正轉(zhuǎn)型的就業(yè)與社會保護”項目中的 17 個先行國家。

十年過去了，現(xiàn)在是時候盤點一下轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，看看它們?nèi)绾卧趯崿F(xiàn)凈零和改善社會績效方面變得更加有效。在政府政策領(lǐng)域，目前只有三分之一的國家在2024年提交給聯(lián)合國的氣候計劃（國家自主貢獻）中表示，他們將通過公正的轉(zhuǎn)型措施來應對氣候行動的社會和經(jīng)濟影響。然而，缺乏有關(guān)如何在實地履行這些高級別承諾的數(shù)據(jù)。采取一項關(guān)鍵措施，自2020年以來，全球清潔能源就業(yè)崗位的數(shù)量已超過化石能源，并且差距繼續(xù)擴大。然而，大多數(shù)國家普遍存在重大的轉(zhuǎn)型技能短缺問題，并且沒有制定業(yè)務(wù)方案，以按照2023年COP28商定的“公正、有序和公平的方式”逐步淘汰化石燃料。

在商業(yè)方面，根據(jù)氣候行動100 倡議，全球168家碳密集型公司中有30%承諾按照明確的原則進行公正的轉(zhuǎn)型。這一比例高于2023年的10%，但與利益相關(guān)者協(xié)商制定具體計劃的公司比例仍然很小。少數(shù)但數(shù)量不斷增加的公共金融機構(gòu)、商業(yè)銀行和投資者也在將轉(zhuǎn)型作為其氣候戰(zhàn)略的一部分。由公正轉(zhuǎn)型金融實驗室完成的案例研究介紹了智利、印度、菲律賓、西班牙和英國的金融創(chuàng)新案例，今年還將有更多案例。

除了日益認識到這一點外，公正轉(zhuǎn)型的范圍也從《巴黎協(xié)定》最初的關(guān)注工人擴大到更全面的利益攸關(guān)方——從當?shù)厣鐓^(qū)和土著人民到正規(guī)和非正規(guī)經(jīng)濟中的企業(yè)家、消費者以及因收入、性別、年齡而被排斥的人和種族。部門的關(guān)注也從能源系統(tǒng)擴展到整個經(jīng)濟的角度（包括農(nóng)業(yè)和自然、關(guān)鍵礦物、住房、鋼鐵和運輸），并涵蓋凈零和韌性。大部分公正的轉(zhuǎn)型對策必然是因地制宜的，但也需要促進跨境投資流動和價值鏈中相互關(guān)聯(lián)的正義，特別是在碳邊界機制和關(guān)稅復蘇的時候。

公正轉(zhuǎn)型的這種系統(tǒng)性使得將其視為氣候行動的關(guān)鍵支柱變得更加重要，并將其納入政府、私營部門和民間社會的決策之中。聯(lián)合國年度首腦會議一直是公正轉(zhuǎn)型問題最突出的地方。但是，盡管部長們在2024年11月在巴庫舉行的COP29期間舉行了會議，但各國政府未能就更新的轉(zhuǎn)型工作計劃達成一致。這在很大程度上是由于工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的目標不匹配，特別是在氣候融資的雄心和供資水平方面。這個真空需要填補。

2025年的三個優(yōu)先事項

需要采取緊急行動，將公正的轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為政府、企業(yè)和社區(qū)可投資的計劃。在貝倫舉行的COP30之前，巴西東道主表示“公正轉(zhuǎn)型是利用氣候行動的核心，”用即將上任的COP主席A安德烈·阿蘭哈·科雷亞·多·拉戈的話來說。要想有所作為，領(lǐng)導力和謹慎的優(yōu)先順序是必不可少的。

首先，各國政府需要在締約方會議之前，在其最新的國家自主貢獻目標中帶頭為公正轉(zhuǎn)型作出政策承諾：我們需要增加具有公正轉(zhuǎn)型政策的國家數(shù)量及其深度。這就是各國可以采取戰(zhàn)略觀點并展示公正轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性的地方。壞消息是，大多數(shù)國家錯過了提交國家自主貢獻的原定2月截止日期。但在已經(jīng)提交計劃的國家中，巴西的國家自主貢獻展示了如何做到這一點。它指出“我們對2035年國家的愿景是氣候正義之一”，社會、種族和性別不平等問題以及人權(quán)（特別是土著人民的權(quán)利）貫穿于該國的生態(tài)轉(zhuǎn)型計劃。英國的國家自主貢獻重點關(guān)注國內(nèi)清潔能源工作如何能夠豐富和高質(zhì)量，具有公平的薪酬和良好的工作條件，以及確保氣候行動是性別敏感和國際合作促進公正的轉(zhuǎn)型（例如，通過公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系）。一個關(guān)鍵的考驗將是在9月之前提交多少高質(zhì)量的國家自主貢獻，以便在締約方大會之前進行評估。

由核心國家向國家自主貢獻提出雄心勃勃的氣候目標，并得到可信的公正轉(zhuǎn)型方案和融資的支持，將增強國際信心和勢頭。表明全球南方的轉(zhuǎn)型資金是可獲得的，負擔得起和充足的資金也將是設(shè)計計劃的關(guān)鍵，到2035年將流入發(fā)展中國家的資金增加8倍以上，達到1.3萬億美元（所謂的“巴庫到貝倫1.3萬億美元路線圖）。該路線圖需要面對COP29確定的“系統(tǒng)性不公平”，這些不公平阻礙了發(fā)展中國家獲得氣候融資。

其次，領(lǐng)先的企業(yè)和金融機構(gòu)還應將社會影響、風險和機遇納入其自身的氣候轉(zhuǎn)型計劃，并將與工人的社會對話和更廣泛的利益攸關(guān)方參與納入這一過程。現(xiàn)在已經(jīng)存在這樣做的框架，例如通過英國前轉(zhuǎn)型計劃工作組提供的指導，國際可持續(xù)發(fā)展標準委員會正在推進這一工作。歐盟的可持續(xù)金融平臺最近還發(fā)布了關(guān)于如何在轉(zhuǎn)型計劃中應用以人為本和基于人權(quán)的方法的指南。一個威脅是，公正的轉(zhuǎn)型可能成為當前幾個地區(qū)對可持續(xù)金融監(jiān)管的抵制的犧牲品，包括歐盟通過綜合改革進程進行的。為了應對這種情況，重要的是，企業(yè)和金融、工會和民間社會的領(lǐng)導人以及政府本身不僅要表明為什么轉(zhuǎn)型計劃需要既有力又公正，而且還要證明在降低風險和為公司創(chuàng)造價值方面的實際好處以及可衡量的社會為人們帶來的結(jié)果。將公正轉(zhuǎn)型納入歐盟可持續(xù)金融框架和國際可持續(xù)準則，并與新成立的“不平等和社會相關(guān)金融披露工作組”（TISFD）取得實際進展，是未來一年的關(guān)鍵步驟。

第三，金融系統(tǒng)領(lǐng)導人需要采取進一步行動，以展示如何部署和擴大當前的公共、私人和混合金融的公正轉(zhuǎn)型工具，特別是在全球南方。其中包括政府支出和激勵計劃、可持續(xù)貸款、影響力投資和小額信貸，以及公私伙伴關(guān)系以及擔保和新的融資模式。在轉(zhuǎn)型定義、原則和度量上聚焦是一個需要解決的高優(yōu)先級任務(wù)。全球債券市場有希望成為一個舞臺，在這個舞臺上，可以將成熟的綠色、社會、可持續(xù)和與可持續(xù)性相關(guān)的債券方法應用于公正的轉(zhuǎn)型。

就巴庫至貝倫籌資路線圖而言，需要采取兩步走的辦法：首先，確保所有這些資金流動符合公正轉(zhuǎn)型原則，建立在現(xiàn)有人權(quán)和可持續(xù)發(fā)展標準的基礎(chǔ)上；其次，擴大社會公正轉(zhuǎn)型專項資金對特定部門和地區(qū)至關(guān)重要的投資（如逐步淘汰化石燃料和停止毀林）。多邊開發(fā)銀行的作用將至關(guān)重要，因為它們往往是如何在公正的轉(zhuǎn)型背后調(diào)動資金的先行者（例如在東歐），并且可以刺激政府、私營部門和民間社會的進一步努力。最終，公正的轉(zhuǎn)型是在特定的地方實現(xiàn)的，社區(qū)層面的融資工具的擴大可以展示自下而上的努力如何將綠色經(jīng)濟與地方層面的包容相結(jié)合。美國公正轉(zhuǎn)型基金就是一個例子，該基金成立于2015年，繼續(xù)與依賴煤炭的社區(qū)合作，得到慈善事業(yè)和動員公共和私人資金的支持。

公正的轉(zhuǎn)型是一項長期議程，2025年是必須重申和更新其核心目標的一年。在國家和企業(yè)計劃方面取得切實進展，并為實施這些計劃提供資金，對于擺脫目前的動蕩至關(guān)重要。締約方會議第三十屆會議商定的動態(tài)公正轉(zhuǎn)型工作方案也將提供新的方向感。用克里斯皮安·奧爾弗的話說，公正轉(zhuǎn)型的秘訣之一是，它可以“釋放利益相關(guān)者的能力”，動員通過社會進步實現(xiàn)加速氣候行動。這正是現(xiàn)在所需要的。