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將承諾轉化為行動：為什么國家自主貢獻需要明確的實施計劃

陳蒂凡妮 袁嘉敏

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025年6月25日

照片：聯合國氣候變化署–勞拉·穆里略，來自網絡相簿

各國在向《巴黎協定》提交更新后的國家自主貢獻方面落后，氣候承諾與預計減排量之間仍然存在重大差異。陳蒂凡妮和袁嘉敏梳理了已提交的報告，以深入了解各國計劃如何彌合這一實施差距。

聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）6月氣候會議目前正在德國波恩舉行。這個一年一度的年中氣候會議匯集了附屬科學和技術咨詢機構（SBSTA）和附屬實施機構（SBI），以推進有關關鍵氣候問題的國際談判。今年的會議通常被視為年度“COPs”（《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議峰會）之間的中間點，其意義尤為重要。作為《巴黎協定》第4條第（3）款下的不可逆機制，需要每五年更新一次國家自主貢獻，與之前的承諾相比，國家自主貢獻應反映出更大的雄心，以符合將變暖限制在比工業化前水平高出1.5oC的全球目標。

未按計劃進行

但世界并沒有走上正軌。提交包含2035年目標的更新版國家自主貢獻（稱為“國家自主貢獻3.0”）的最初截止日期是2025年2月10日，但195個締約方中只有13個滿足了截止日期要求。作為回應，《聯合國氣候變化框架公約》秘書處將截止日期延長至今年9月。該延期被批評為“對迄今為止對國家自主貢獻所持輕率態度的嚴厲控訴”，但還有一個未來幾個月改變方向并加強雄心壯志的絕佳機會.截至2025年6月25日，只有24個締約方提交了更新后的國家自主貢獻.

2024年排放差距報告發現，到2030年需要減少42%的排放量，到2035年需要減少57%的排放量才能實現1.5°C的軌道。至關重要的是，差距是實施和雄心之間的差距。環境署的年度“差距”報告反復強調實施差距：一個國家在其國家自主貢獻中承諾的減排量與其當前國內政策下預測的減排量之間的差異。各國在實現雄心勃勃的2030年國家自主貢獻（上一輪國家自主貢獻）方面仍處于停滯不前的軌道上。

隨著人們的注意力正確地轉向實施，我們梳理了一系列提交的國家自主貢獻，以提供有關各國計劃如何彌合這一差距的見解。

提交可信的國家自主貢獻實施計劃

要取得成效，國家自主貢獻不僅要雄心勃勃和公平，還必須具有可信度。國家自主貢獻不應僅被視為一項報告義務。準備國家自主貢獻是各方與其他方和利益相關者溝通的機會，表明其非常重視實現目標，并且為此制定了協調一致的計劃。

通過提供有關行業路徑、量化投資需求和支持政策，體現真實國家自主貢獻的國家轉型規劃更多詳細信息，更有可能顯得“可投資”并吸引私人資金。提高國家自主貢獻的可信度也可以在國際層面產生積極的動力，建立國家之間的信任，并刺激在未來談判和連續的國家自主貢獻中增強雄心的良性循環。

然而，包含了多少關于國內政策將如何履行其國家自主貢獻中規定的國際承諾的細節，這在很大程度上取決于每個國家。國家自主貢獻的基本要求包括各方應提供“清晰、透明和理解（ICTU）所需的信息'（《巴黎協定》第4條第（8）款）。這包括：提供有關基準年的信息;實施時間框架;范圍和覆蓋范圍;規劃流程;假設和方法;該締約方如何根據國情看待其國家自主貢獻是公平和雄心勃勃的;以及國家自主貢獻如何為實現UNFCCC的目標做出貢獻。但至關重要的是，“清晰、透明和理解”僅要求締約方說明“締約方為準備其國家自主貢獻而進行的規劃過程的信息，以及締約方的實施計劃（如有）”（第4（a）段）（強調后加）和“為促進減緩協同效益而實施的具體項目、措施和活動”（第4（d）（ii）段）。

鑒于“清晰、透明和理解”的基本要求，各國不一定會提交實現其目標的協調計劃。即使只是粗略地看一下提交的2035年國家自主貢獻，方法的多樣性也很明顯。有些明確提到了現有的國內政策，有些提到了負責制定未來計劃的機構，有些只提到了引入未來政策的意圖。

下面，我們通過一些示例來說明各種方法：

加拿大的國家自主貢獻描述了過去和現在的政策如何為2035年目標做出貢獻，以及政府未來將采取哪些措施。這些目標得到了全經濟氣候計劃的支持，包括 2030年減排計劃以及各種法律和政策，包括《可持續就業法案》。未來的計劃包括對《加拿大商業公司法》的擬議修正案，以強制要求與氣候相關的披露。

同樣，巴西的國家自主貢獻 概述了過去和未來的機構和流程，包括最初成立于2007年的氣候變化部際委員會，以及由國家適應戰略、16個部門適應計劃和7個部門緩解計劃組成的新氣候計劃。

日本的國家自主貢獻 引用了一項實施計劃——全球變暖對策計劃。日本內閣于2025年2月18日批準了這一更新后的計劃，并于同日提交了國家自主貢獻（該計劃的先前版本于2021年10月22日決定）。本文件概述了實現日本2035年國家自主貢獻的措施，并包含按特定溫室氣體和行業分類的各種目標和估計值。

新加坡的國家自主貢獻 似乎非常注重脫碳措施，包括為全球燃煤電廠的提前退役提供資金。然而，雖然國家自主貢獻提到了一些行動，但沒有提到國內法律，也很少提到整個經濟或框架的政策。例如， 新加坡綠色計劃是它的緩解框架，沒有被提及。

圣盧西亞的國家自主貢獻旨在“呼吁支持”，這個特別容易受到氣候變化影響的小島嶼發展中國家在10個氣候優先領域尋求投資和支持。它的溝通重點是圍繞先前建立的機構實施，包括國家氣候變化委員會和2024年氣候變化法案。它還簡要概述了適應和減緩的框架政策，選擇了部門方法，例如國家適應計劃、國家能源轉型戰略和國家能源政策。

資金和能力

發展中國家準備和實施可信的國家自主貢獻的能力是由氣候融資的渠道塑造.來自全球南方的許多國家自主貢獻都以國際支持為條件，這符合共同但有區別的責任和各自能力的原則（《巴黎協定》第2條第2款）。與圣盧西亞的情況一樣，各國鼓勵使用制定實施計劃的國家自主貢獻詳細說明投資需求自動員支持并促進獲得融資。

實施的監督和問責

在國家自主貢獻中通報實施計劃只是第一步。需要在國內層面建立機構、流程和政策，以兌現承諾的行動。為了應對缺乏進展，出現了越來越多的獨立工具，以加強對各國政治承諾的監督、透明度和問責制。例如：

氣候行動追蹤器追蹤國家自主貢獻的雄心和政府為實現《巴黎協定》目標而采取的行動。

國家自主貢獻對標是一種基于世界氣候變化法數據庫的新工具，旨在評估國家自主貢獻承諾在哪些方面已被納入國內法律和政策，以及是否在實踐中建立了關鍵的氣候治理機構。國家自主貢獻對標目前在巴西可用。

雖然國家自主貢獻提交時間表可能與國內法律和政策的出臺不完全一致，但除了設定滿足其公平分享，在此之前，各國也有責任評估這些目標是否以及如何實現。然后，可信的國家自主貢獻承諾應清楚地傳達當前或未來的國內法律和政策將如何實現這一雄心壯志。