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中國仍需要通過未來五年的結(jié)構(gòu)性改革和“邊做邊學(xué)”，摸索出走向2060年碳中和的道路。

                        圖片來源：Alamy

自生態(tài)文明理念于2012年被提升至中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度以來，中國大力治理空氣污染，在短短幾年時間就幾乎使公眾告別嚴(yán)重霧霾；能源轉(zhuǎn)型成效顯著，煤炭在一次能源消費中的占比連年下降，可再生能源突飛猛進；而生態(tài)保護也交出亮眼答卷，綠化成就舉世矚目。

在這種背景下，外界對于中國環(huán)境治理的印象是自上而下、導(dǎo)向明確、路徑清晰，仿佛只要中央按下按鈕，生態(tài)成果就會齊刷刷顯現(xiàn)。2020年9月中國提出2060年碳中和目標(biāo)增強了這一印象，明確的頂層政策信號和強力的中央政策干預(yù)下，中國的低碳轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)是否水到渠成，已無懸念？

這樣的預(yù)期也影響了各方對于3月出臺的“十四五”規(guī)劃的看法。有人認為，中國在中央大力推進碳中和目標(biāo)的情況下理應(yīng)推出更激進的減排目標(biāo)。但在全國人大常委會委員、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅看來，中國走向碳中和的路徑遠不是板上釘釘，仍有大量不確定性需要通過改革和試錯來摸索出一條綠色道路。在與中外對話的專訪中，王毅認為，中國應(yīng)該重拾“邊做邊學(xué)”（learning by doing）的精神，用“十四五”的五年為未來四十年的碳中和目標(biāo)進行布局。

中外對話（以下簡稱“中”）：外界對中國“十四五”規(guī)劃寄予厚望，作為宣示碳中和目標(biāo)后的第一個五年規(guī)劃，您如何看待這個五年中國要完成的生態(tài)環(huán)境使命？

           王毅在馬德里氣候變化大會上發(fā)言。圖片來源：CASISD

王毅（以下簡稱“王”）：我們要從歷史的脈絡(luò)來看“十四五”規(guī)劃。中國從上世紀(jì)80年代開始的末端治理，到1998年以后開展問題導(dǎo)向的“規(guī)模化治理”，一直到生態(tài)文明建設(shè)這個階段，經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大的提高，綜合管理和政策能力的提升使它能夠通過頂層設(shè)計來系統(tǒng)推進環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展。

但是系統(tǒng)推進需要有綜合抓手。

恰恰是“碳中和”和“碳達峰”這個“雙碳”目標(biāo)給中國提供了一個中長期愿景、綜合性目標(biāo)和系統(tǒng)實施平臺。實現(xiàn)碳中和愿景將使中國的能源環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)生系統(tǒng)性變革，涉及生產(chǎn)、消費、流通和貿(mào)易等各個領(lǐng)域的發(fā)展方式變革與轉(zhuǎn)型路徑創(chuàng)新，從而形成碳中和導(dǎo)向的發(fā)展與安全利益新格局。實現(xiàn)碳中和將是一個系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型過程，跨越了40年，期間充滿機遇和挑戰(zhàn)，也可以看作是“新長征”。以前其它的任何指標(biāo)、任何概念都不具有這么兼具系統(tǒng)性、引領(lǐng)性、實踐性的特點，它本身帶來的影響也將是復(fù)雜和深遠的。

“十四五”期間我們需要完成規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)任務(wù)，更要考慮未來四十年的路徑怎么走。

我的基本判斷是在“十四五”甚至更長時間內(nèi)，“雙碳”目標(biāo)都會成為生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的核心議題與目標(biāo)愿景，引領(lǐng)創(chuàng)新、倒逼改革、推動整個經(jīng)濟社會的全面綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

由于“雙碳”目標(biāo)是在去年9月提出的，6個月之后發(fā)布的“十四五”規(guī)劃對這一問題的研究和考慮還不夠充分，這也是為什么在規(guī)劃出臺前后，中央不斷宣布新的方針政策，進一步明確方向和加嚴(yán)目標(biāo)，并且還會有新的意見和配套計劃陸續(xù)出臺。

中：中國生態(tài)文明建設(shè)為什么需要系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的改革？

王：從經(jīng)濟發(fā)展的角度來講，中國作為最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，正在從中等收入向高收入邁進，追求更加均衡和高質(zhì)量的發(fā)展，無論是發(fā)展目標(biāo)、驅(qū)動因素，還是發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)與格局都需要協(xié)同轉(zhuǎn)變升級，沒有系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)性變革難以實現(xiàn)。

就環(huán)境保護而言，中國發(fā)展到今天這個階段，不進行結(jié)構(gòu)性改革的話很難有大的進步。末端處理已經(jīng)進入中后期，剩下就是硬骨頭了。以PM2.5為例, 經(jīng)過多年的努力，北京的年均PM2.5濃度已經(jīng)降到了38微克每立方米。要使之進一步持續(xù)下降，不把北京及周邊地區(qū)的化石能源特別是煤炭降下來，實現(xiàn)起來難度很大。而“退煤”不是末端治理就能解決的，必須依靠產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)的改變和有序替代。

面向未來，我認為，中國需要綜合判斷全球發(fā)展的態(tài)勢，抓住產(chǎn)業(yè)、能源、治理革命的機遇，推進我國的全面經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，這包括我們常說的能源、產(chǎn)業(yè)、交通和國土空間的結(jié)構(gòu)性變化，也包括貿(mào)易、消費及管理支撐方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，解決資源環(huán)境問題是一個漸進的變化過程，需要系統(tǒng)治理并與發(fā)展階段相適應(yīng)，尊重科學(xué)與客觀實際，因地制宜、實事求是、與時俱進地開展各項工作。

中：“十四五”期間中國將開展哪些與能源環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的結(jié)構(gòu)性改革？

王：“十四五”期間我們需要完成規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)任務(wù)，更要考慮未來四十年的路徑怎么走。目前的方向是明確的，但具體路徑還不十分清晰，需要我們在理論和實踐的互動中不斷探索，需要戰(zhàn)略引領(lǐng)和系統(tǒng)創(chuàng)新。

實施碳中和轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，未來十年非常關(guān)鍵，一方面需要根據(jù)時間表、路線圖進行系統(tǒng)布局和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將“雙碳”融入社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)的各項工作；另一方面，識別行業(yè)和地區(qū)等優(yōu)先領(lǐng)域，開展相關(guān)行動。我總結(jié)應(yīng)當(dāng)將其納入“四個軌道”。

一是科學(xué)軌道。“雙碳”目標(biāo)提出來后，我們對它的科學(xué)認知還遠未到位，特別是其復(fù)雜性、艱巨性以及面臨的機遇。一方面需要形成科學(xué)共識，充分認識實現(xiàn)碳中和的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律，分析我們具備的優(yōu)勢、劣勢及所處地位，思考未來的競爭優(yōu)勢、不確定性及可能選擇；另一方面是從系統(tǒng)角度去制定全面轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，明確戰(zhàn)略路徑和調(diào)整方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方及其行動，科學(xué)布局技術(shù)創(chuàng)新，協(xié)同推進，防范風(fēng)險。

二是法治軌道。目前的“雙碳”目標(biāo)還缺少相應(yīng)的頂層制度安排，需要中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并通過深化改革完善管理機制，在中央指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制修訂應(yīng)對氣候變化與實現(xiàn)碳中和的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，協(xié)調(diào)配套相關(guān)政策措施，使目標(biāo)落實能夠在法治保障下全面如期實現(xiàn)。

三是行動軌道。從現(xiàn)在開始整體布局碳中和的相關(guān)行動，避免短期行為（如盲目擴大煤電、煤化工及高污染高耗能行業(yè)投資）帶來的長期高碳鎖定效應(yīng)，產(chǎn)生擱淺資產(chǎn)和債務(wù)風(fēng)險，制定分領(lǐng)域分部門的優(yōu)先行動方案，逐步形成碳中和的發(fā)展、創(chuàng)新、競爭、安全與地緣新格局。

四是合作軌道。應(yīng)對氣候變化是全球共同目標(biāo)和提供全球公共產(chǎn)品，不僅需要國內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更需要廣泛的國際合作。作為負責(zé)任的最大發(fā)展中經(jīng)濟體，中國應(yīng)該發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，充分利用多邊機制及不同平臺，積極推進應(yīng)對氣候變化國際合作，加強南南合作，促進早日實現(xiàn)全球碳中和。

中：有哪些具體的關(guān)鍵改革領(lǐng)域？

王：例如，“十四五”期間，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局是一項基本任務(wù)。需要在“雙碳”目標(biāo)的新背景下，考慮將其融入現(xiàn)有的以“三大空間”（城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)）為基礎(chǔ)的國土開發(fā)保護工作，有效提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，采用混合用地政策為大規(guī)模、高比例可再生能源體系建設(shè)預(yù)留空間，努力實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

再比如，“十四五”規(guī)劃綱要中提出要構(gòu)建清潔低碳、安全高效的“現(xiàn)代能源體系”，之后中央財經(jīng)委第九次會議進一步提出要建立“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”。目前階段，中國的經(jīng)濟增長并未與能源消費脫鉤。中國的人均一次能源消費只有3.5噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而OECD國家長期穩(wěn)定在6噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右；中國的人均用電量2020年為5300多度，人均生活用電量不足800度，而高收入國家這兩項指標(biāo)平均分別在七八千度和超過2000度。中國同這些國家還有較大差距，上升空間毋庸置疑。根據(jù)“終端能源電氣化、電力系統(tǒng)低碳化”的轉(zhuǎn)型基本思路，未來中國電力需求將有非常大的提升。根據(jù)不同預(yù)測情景，未來中國的人均用電量需求在7500-15000度不等，但無論如何都需要產(chǎn)生與15-20萬億度用電量相匹配的龐大電力系統(tǒng)，涉及發(fā)電、儲能、智能電網(wǎng)、分布式能源、多能互補、智慧能源及用地空間等體系建設(shè)。如果其中80%左右來自新能源，以現(xiàn)有的技術(shù)條件看，我們尚無十分清晰的系統(tǒng)解決方案，需要在改革、實踐和創(chuàng)新過程中尋找答案。

中：這種規(guī)模和尺度的轉(zhuǎn)型，是否有路徑可依？

王：針對中國這種體量的經(jīng)濟體，在不斷追求增長的過程中，利用30-40年時間內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與碳中和愿景，沒有任何一個國家可以提供成功經(jīng)驗。所以我說我們得重拾“邊做邊學(xué)”精神。發(fā)達國家已經(jīng)進入消費社會，屬于成熟經(jīng)濟體，基本已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰，其走向碳中和沒有那么多發(fā)展目標(biāo)約束和快速結(jié)構(gòu)性變化挑戰(zhàn)。而中國將面臨規(guī)模龐大、地區(qū)差異明顯、連續(xù)結(jié)構(gòu)變化等問題，在“雙循環(huán)”發(fā)展格局下還要一定的制造業(yè)比重，產(chǎn)業(yè)、能源等結(jié)構(gòu)升級路徑如何優(yōu)化設(shè)置，沒有先例借鑒，需要不斷實踐探索、改革調(diào)整、優(yōu)化創(chuàng)新。

針對中國這種體量的經(jīng)濟體，在不斷追求增長的過程中，利用30-40年時間內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與碳中和愿景，沒有任何一個國家可以提供成功經(jīng)驗。

另外，由于國內(nèi)地區(qū)間存在較大差異，在全國“一盤棋”的布局下，要充分考慮內(nèi)部“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，防止“一刀切”，促進 “公正轉(zhuǎn)型”（Just Transition）。國際上，無論德國的魯爾地區(qū)、美國的匹茲堡，還是日本東京灣地區(qū)，僅僅重化工業(yè)轉(zhuǎn)型就花了幾十年時間。如果再疊加上碳中和，雙重壓力下的轉(zhuǎn)型，任務(wù)將十分艱巨。因此，針對以能源重化工業(yè)為主的重點地區(qū)和行業(yè)，需要給予更多資源配置和時間、空間上的特殊安排，以幫助這些地區(qū)和行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型。

我們現(xiàn)在大多數(shù)碳中和路線圖，基本都是根據(jù)情景分析曲線給出的，與實際操作還有很大距離。真正要實現(xiàn)碳中和目標(biāo)愿景，需要一系列的目標(biāo)、政策、行動和具體路徑的組合。在實踐過程當(dāng)中也還有博弈、學(xué)習(xí)、試錯的空間。這也是為什么我說要“邊做邊學(xué)”。

中：既然路徑有諸多不清晰之處，那么在“十四五”中有哪些動作屬于“探路”性質(zhì)的布局和安排？

王：電力部門的轉(zhuǎn)型、改革與發(fā)展無疑是重中之重。在能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)中，能源是所有結(jié)構(gòu)性調(diào)整里的核心，而能源結(jié)構(gòu)中的核心問題是電力，電力的發(fā)輸配環(huán)節(jié)連接著生產(chǎn)和消費端，其轉(zhuǎn)型成功與否關(guān)系到構(gòu)建大規(guī)模高比例可再生能源體系建設(shè)。此外，即將上網(wǎng)交易的碳排放權(quán)交易市場目前也是以電力部門為主來展開。

煤炭達峰與有序退煤也是重點任務(wù)。“十四五”規(guī)劃中提出煤炭生產(chǎn)向資源富集省份集中，就是一個結(jié)合行業(yè)布局和空間布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。它最大的價值是有效控制發(fā)展規(guī)模和提高利用效率。因為這些地方的煤炭質(zhì)量較高，同時這些省份短期內(nèi)達峰有困難，找不到成本有效的路徑。先集中起來的話，一方面有利于資源高效配置，另一方面，今后脫碳的綜合解決方案，包括碳捕集、封存和利用等，也可以產(chǎn)生規(guī)模效益。同時，中央提出“十四五”時期嚴(yán)控煤電項目和煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少的目標(biāo)，也給有序退煤規(guī)定了時間表。

“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)制度安排也需要不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗，逐步調(diào)整。目前“十四五”依然沿用能源雙控制度，并且采用“以碳強度控制為主，碳總量控制為輔的制度”的辦法。我個人認為這只是一個過渡政策，因為目前我國還沒有設(shè)置碳排放總量目標(biāo)，在現(xiàn)階段需要政策的延續(xù)性和解決暫時沒有碳總量約束的制度安排。考慮到“雙碳”目標(biāo)主要是控制化石能源特別是煤炭消費總量，“十四五”后期和“十五五”應(yīng)該考慮以碳排放總量控制為主的制度設(shè)計。同時，現(xiàn)存的電力市場、碳排放權(quán)交易市場、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等也需要優(yōu)化整合，過渡到以“碳”為核心的交易市場。

中：您之前提到優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，“十四五”期間這一體系將發(fā)生哪些改革和演進？

王：中國的自然保護地體系建設(shè)，需要在人與自然和諧共生的方針及新的“雙碳”目標(biāo)要求下，重新思考和梳理發(fā)展路徑，完善頂層設(shè)計，優(yōu)化整合其核心任務(wù)。

我認為，今后自然保護地體系建設(shè)，一方面應(yīng)該堅持中央改革文件所規(guī)定的改革方向和原則，另一方面，應(yīng)該尊重科學(xué)和自然規(guī)律、地帶性特征，采取更加具有“韌性”的政策措施，避免“一刀切”的過多行政干預(yù)。特別是考慮如何成本有效地提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯，更多采取基于自然的解決方案；同時采取混合用地政策，允許在保護地的一些區(qū)域布局和建設(shè)可再生能源設(shè)施，以支撐國家碳中和愿景的實現(xiàn)。在國家公園設(shè)立及自然保護地優(yōu)化整合上，要基于法治基礎(chǔ)和統(tǒng)籌管理制度來依法設(shè)立。理想狀態(tài)下的自然保護地法律體系應(yīng)該是以自然保護地基礎(chǔ)立法為統(tǒng)領(lǐng)，以國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等不同類型的保護地法律法規(guī)為主干，輔以各類規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)支撐，形成一個完整法律體系。同時，可以成立實體化的國家公園管理局，作為獨立的國務(wù)院直屬機構(gòu)承擔(dān)國家公園和各類自然保護地的統(tǒng)籌和管理工作。